Του Παναγιώτη Γκλαβίνη,
Αν. Καθηγητή Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου Νομικής Σχολής ΑΠΘ
Με εντυπωσίασε το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια, που κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις εκδόσεις Παπαζήση με τίτλο «Η Αξιοκρατία ως αρχή και ως δικαίωμα. Θεωρητικές καταβολές, συνταγματική θεμελίωση και θεσμική πρακτική». Αυτό καθαυτό, κατ’ αρχάς, είναι ένα έργο εντυπωσιακό, γιατί πραγματεύεται τόσο εξαντλητικά και σε τέτοιο βάθος ένα θέμα, που κάποιος μη μυημένος όπως ο υπογράφων δεν φανταζόταν ότι μπορεί να έχει τόσες διαστάσεις και προεκτάσεις. Ιδίως τη συνταγματική του διάσταση, την οποία αναδεικνύει ο συγγραφέας, αναζητώντας τη θεμελίωση της αξιοκρατίας στο Σύνταγμα, πριν διερευνήσει το περιεχόμενό της.
Μέχρι τώρα γνωρίζαμε –οι μη συνταγματολόγοι τουλάχιστον– ότι η αξιοκρατία ήταν ένα αίτημα της κοινωνίας απέναντι στο πολιτικό σύστημα που προήγαγε την πελατειακή λογική στη στελέχωση του κράτους, την ανάθεση των κρατικών προμηθειών στους ημέτερους και την επιδότηση των επενδυτικών δραστηριοτήτων των τελευταίων, είτε άμεσα μέσω του ΠΔΕ είτε έμμεσα μέσω κατευθυνόμενου τραπεζικού δανεισμού. Όχι όλης της κοινωνίας, ασφαλώς, αν κρίνουμε από το γεγονός ότι ο εμπνευστής του ΑΣΕΠ δεν εξελέγη καν βουλευτής στην επόμενη Βουλή. Το ποιας ακριβώς κοινωνίας είναι αίτημα, είναι ένα κρίσιμο ζήτημα, που όμως δεν είναι της ώρας να συζητήσουμε.
Από την άλλη, γνωρίζαμε επίσης ότι η αξιοκρατία ήταν, εκτός από κοινωνικό αίτημα, και πολιτικό σύνθημα, συνήθως προεκλογικό. Τελευταία, η αξιοκρατία έγινε και μνημονιακή απαίτηση με το κωδικό όνομα «αποπολιτικοποίηση της δημόσιας διοίκησης». Τώρα μαθαίνουμε ότι είναι και συνταγματική αρχή, ότι κατοχυρώνεται στο ίδιο το Σύνταγμα και ότι αποτελεί συνταγματικό δικαίωμα. Και να μην ήταν αληθινά όλα αυτά, θα έπρεπε –υπό τις συνθήκες που βιώνουμε– να τα ανακαλύπταμε.
Το Σύνταγμα, λοιπόν, καλεί τη διοίκηση να λειτουργεί αξιοκρατικά όταν στελεχώνει τον δημόσιο τομέα. Ο συγγραφέας δεν υπεισέρχεται σε άλλες μορφές λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, που κι αυτές δεν προάγουν την αξιοκρατία, όπως οι αναθέσεις δημοσίων συμβάσεων ή οι επιδοτήσεις της ιδιωτικής αναπτυξιακής δραστηριότητας, οι οποίες –παράλληλα με έναν αναποτελεσματικό και κοστοβόρο δημόσιο τομέα– έκτισαν και μια μη ανταγωνιστική κρατικοδίαιτη επιχειρηματικότητα.
Στους τρεις αυτούς πυλώνες, ωστόσο, δομήθηκε το πελατειακό κράτος και με αυτούς διαβρώθηκε το οικοδόμημα της ελληνικής οικονομίας, η οποία εκπαιδεύτηκε στην αναξιοκρατία και την εναλλακτική πρόσβαση ή διείσδυση, με αποτέλεσμα να καταρρεύσει με το ξέσπασμα της μεγάλης χρηματοπιστωτικής κρίσης και, το χειρότερο, να μην μπορεί ακόμη να ανακάμψει, διότι απλούστατα, δεν άλλαξε τίποτα στους τρεις αυτούς κρίσιμους τομείς, στους οποίους δοκιμάζεται και σήμερα η αξιοκρατία.
Βέβαια, κανείς δεν ανέμενε από τον συγγραφέα να μελετήσει την αξιοκρατία σε όλο το φάσμα της κρατικής λειτουργίας. Το έργο του, όμως, είναι ιδιαίτερα χρήσιμο στις μέρες μας, ιδίως όπως είναι περιορισμένο στη στελέχωση της δημόσιας διοίκησης, για το λόγο κυρίως ότι είναι προκλητικό. Προέρχεται από ένα διακεκριμένο μέλος του ΑΣΕΠ χάρη στην κατάρτισή του και το εν γένει επιστημονικό και διοικητικό του έργο, και ασχολείται με ένα θέμα που, ως επιστήμη και ως κοινωνία, ιδιαίτερα μετά από μια τέτοια κρίση, θα έπρεπε να θεωρείται «banal», για να θυμηθώ τις κοινές γαλλικές εμπειρίες μας. Συζητάμε ακόμη αν η πρόσβαση στη δημόσια διοίκηση θα πρέπει να είναι αξιοκρατική;
Και αισθάνθηκα την ίδια πρόκληση όταν το διάβασα, όπως όταν παρακολούθησα ένα συνέδριο που οργάνωσαν πρόσφατα συνάδελφοί μου στη Θεσσαλονίκη για την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης στη χώρα μας, με τη συμμετοχή μάλιστα και επιφανών δικαστών. Και τώρα ανακαλύπτω, κάνοντας μια μικρή βιβλιογραφική αναζήτηση, ότι τα δυο αυτά θέματα, που αγγίζουν τη σφαίρα του αυτονόητου, κάπου συναντώνται τελικά. Σύμφωνα με τους Nicholas Charron, Carl Dahlström και Victor Lapuente του Πανεπιστημίου Gothenburg, στη μελέτη τους «Measuring Meritocracy in the Public Sector in Europe: A New national and Sub-National Indicator» του 2015, ο δείκτης ανεξαρτησίας της δικαιοσύνης διασυνδέεται με τον δείκτη αξιοκρατίας σε ποσοστό 83% (σελ. 15).
Η χρησιμότητα του βιβλίου του Απόστολου Παπατόλια προκύπτει ανάγλυφα από τον Ευρωπαϊκό Δείκτη Ποιότητας Διακυβέρνησης, που δημοσιεύει το ομώνυμο Ινστιτούτο του Πανεπιστημίου του Gothenburg. Ο χάρτης που παραθέτουμε ανωτέρω μιλάει από μόνος του για τις επιδόσεις της χώρας μας στον συγκεκριμένο τομέα, που δύσκολα κρύβει το έλλειμμα αξιοκρατικής στελέχωσης της δημόσιας διοίκησης, η οποία ευθύνεται σε μεγάλο βαθμό για την χαμηλή ποιότητα διακυβέρνησης, καθώς αυτή η τελευταία είναι κυρίως ζήτημα ποιότητας του ανθρώπινου δυναμικού που την ασκεί.
Ο συγγραφέας θέτει πολλά ερωτήματα στο βιβλίο του, όπως αν θεμελιώνεται και πού και ως τι η αξιοκρατία στο Σύνταγμα, καθώς και ποια αξιοκρατία θεμελιώνει το Σύνταγμα και ποιες κατευθυντήριες αρχές παρέχει αυτή στη διοίκηση ή ποιες εγγυήσεις επιφυλάσσει αυτή για τον διοικούμενο που διεκδικεί μια θέση στο δημόσιο. Αν και δεν κρύβει την προτίμησή του για την συνταγματοποίηση της αξιοκρατίας, καταλήγει σε συνετά συμπεράσματα, καταλείποντας ευρύ πεδίο ελευθερίας κινήσεων στον νομοθέτη να προσδώσει το ακριβές εννοιολογικό περιεχόμενο στην έννοια και να συναγάγει τις αντίστοιχες έννομες συνέπειες, οργανώνοντας την υλοποίηση της.
Χωρίς αμφιβολία, ο συγγραφέας, με μεθοδολογική επάρκεια, απαντά με πειστικότητα και πληρότητα στα ερωτήματα που θέτει. Σε ένα σημείο, όμως, λειτουργεί με μια παραδοχή, η οποία δεν φαίνεται ρεαλιστική στις μέρες μας για να χωρέσει την διεύρυνση της έννοιας της αξιοκρατίας που προτείνει. Αν ήμασταν ένα αναπτυγμένο κράτος της Δυτικής ή της Βόρειας Ευρώπης, χωρίς τα προβλήματα που αντιμετωπίζουμε σήμερα, δεν θα διαφωνούσε κανείς με τη νόθευση της έννοιας της αξιοκρατίας με κοινωνικά στοιχεία, ώστε να αποκατασταθεί το διευρυνόμενο χάσμα στις σύγχρονες κοινωνίες μεταξύ πλούσιων και (γι’ αυτό) καταρτισμένων και φτωχών και (γι’ αυτό) λιγότερο εξοπλισμένων με τις απαραίτητες δεξιότητες για την κατάληψη όλο και πιο απαιτητικών θέσεων στη δημόσια διοίκηση (και όχι μόνο).
Σε ποιο βαθμό, όμως, η κατάσταση του Δημοσίου επιτρέπει σήμερα να διευρυνθεί η στενή έννοια της αξιοκρατίας, ώστε να αποβάλλουμε «τον “ηγεμονισμό” της φιλελεύθερης αγοραίας προσέγγισης» και να υιοθετήσουμε την εκδοχή μιας «αξιοκρατίας της αλληλεγγύης και της αμοιβαιότητας» για να ενισχύσουμε «τη συνοχή στους πολυδιασπασμένους αρμούς του δύσπιστου και τραυματισμένου κοινωνικού σώματος από τη σκληρότητα των άνισων συγκρίσεων και του ανελέητου ανταγωνισμού της “πάλης των θέσεων”»;
Άραγε, έχουμε σήμερα την πολυτέλεια να χρησιμοποιήσουμε για το σκοπό αυτό τον δημόσιο τομέα, ασκώντας μάλιστα, όπως το προτείνει ο συγγραφέας, «πολιτικές εξίσωσης των αποτελεσμάτων είτε μέσω της προοδευτικής φορολογίας ως εργαλείου διαρκούς στήριξης των χαμένων της ιεραρχικής κοινωνίας μας είτε μέσω της “αναδιανομής των θέσεων” προς όφελος των κοινωνικά ευάλωτων κατηγοριών»;
Η παραδοχή αυτή, εκτός των άλλων, είναι και αδιέξοδη, διότι το Δημόσιο, για να βοηθήσει τον ιδιωτικό τομέα να παράγει πλούτο που θα του επιτρέψει και του ίδιου να επιβιώσει, θα πρέπει να λειτουργεί πλέον με όρους ενεργειακής αποτελεσματικότητας («energy efficiency»). Ήτοι, θα πρέπει να μάθει, με λιγότερους πόρους, μεταξύ των οποίων και ανθρώπινους, πώς θα παράγει περισσότερες και καλύτερες υπηρεσίες για τον διοικούμενο εκείνο, που καλείται να δημιουργήσει πλούτο.
Αυτό, αναγκαστικά, προϋποθέτει λιγότερες προσλήψεις και περισσότερο αξιοκρατικές.
Δεν υπάρχει χώρος, λοιπόν, στο σημερινό κράτος για την έννοια της «αξιοκρατίας της αλληλεγγύης και της αμοιβαιότητας», όπως την προτείνει ο συγγραφέας. Δεν έχει την πολυτέλεια πλέον το κράτος να κάνει κοινωνική πολιτική μέσω των προσλήψεων. Κάποτε την είχε, αν και την χρηματοδοτούσε με δανεικά, που τώρα καλούνται να τα ξεπληρώσουν τα παιδιά και τα εγγόνια των διορισμένων. Κάποτε και η ΑΔΕΔΥ είχε ως καταστατικό σκοπό «την διεύρυνση της συμμετοχής των Εργαζομένων στο Δημόσιο στο εθνικό εισόδημα, στην κατεύθυνση της εμπέδωσης της κοινωνικής δικαιοσύνης».
Μια οικονομία που καλείται να σηκώσει το βάρος υλοποίησης της «αξιοκρατίας της αλληλεγγύης και της αμοιβαιότητας», θα πρέπει να αναπτύσσεται για να το πετύχει. Αν δεν αναπτύσσεται, οι πολιτικές αναδιανομής του πλούτου θα καταντήσουν να μοιράζουν τη φτώχεια ανάμεσα στον ιδιωτικό και το δημόσιο τομέα. Και τότε, δεν θα μπορείς να κάνεις ξανά αξιοκρατικό το κράτος σου, ακόμα και να το θέλεις.
Αναρωτηθήκαμε, άραγε, γιατί τα φτωχά κράτη δεν έχουν κατά κανόνα αξιοκρατική διοίκηση; Επειδή δεν έχουν τίποτα σημαντικό να διοικήσουν. Διότι, τη δουλειά που πρέπει να γίνει εκεί, μπορεί να την κάνει το ίδιο καλά ένας διδάκτορας όπως ένας ανειδίκευτος εργάτης. Στα αναπτυγμένα κράτη, η αξιοκρατία είναι αδιαπραγμάτευτη γιατί ο πλούτος πρέπει να διοικηθεί. Και ο πλούτος είναι μια σύνθετη υπόθεση. Τη φτώχεια, την διοικείς και χωρίς διδακτορικό. Στη μελέτη που προαναφέραμε, οι συγγραφείς συμπεραίνουν ότι η αξιοκρατία σχετίζεται με το επίπεδο της οικονομικής ανάπτυξης, του κράτους δικαίου, της καταπολέμησης της διαφθοράς και της αμεροληψίας της δημόσιας διοίκησης.
Ο δε συγγραφέας φαίνεται πως τα συμμερίζεται όλα αυτά όταν συγκρίνει τις επιδόσεις της Νικαράγουα με αυτές της Νέας Ζηλανδίας (σελ. 352-355). Σε κάθε περίπτωση, το βιβλίο του λαμπρύνει τη νομική εργογραφία, εκτός των άλλων και γιατί παρέχει ερεθίσματα όπως τα παραπάνω για μια νηφάλια συζήτηση, που χρειάζεται να γίνει στη χώρα μας πάνω στο θεμελιώδες ερώτημα που τίθεται μπροστά μας: αξιοκρατία για ποιο κράτος; Ας μην ξεχνάμε πως το κράτος πτώχευσε τη χώρα. Αυτός είναι ο μεγάλος ασθενής. Αυτός είναι που προκάλεσε τη ζημιά. Κι από τη ζημιά δε βγαίνουν κέρδη.
Αναμένω με ανυπομονησία την απάντησή του στα ερωτήματα που μου προκάλεσε η σπουδαία δουλειά του.
