Η σύσταση Εθνικού Μητρώου Επιτελικών Στελεχών ως εγχείρημα απο-πολιτικοποίησης της διοίκησης

Τελευταία ενημέρωση: 2018-02-12, 13:45:41
Η σύσταση Εθνικού Μητρώου Επιτελικών Στελεχών ως εγχείρημα απο-πολιτικοποίησης της διοίκησης

Του Απόστολου Παπατόλια,

Δρ. Δημοσίου Δικαίου Πανεπιστημίου Nanterre, πρώην Νομάρχη

 

Η ψήφιση του Ν.4369/2016 για τη σύσταση Εθνικού Μητρώου Επιτελικών Στελεχών Δημόσιας Διοίκησης αποτελεί μεγάλης σημασίας μεταρρυθμιστικό εγχείρημα στην κατεύθυνση της απο-πολιτικοποίησης.

  1. 1.     Βασικές παραδοχές και περιγραφή του Συστήματος του Μητρώου

Η αιτιολογική έκθεση του Νόμου είναι απολύτως διαφωτιστική για τις προθέσεις του νομοθέτη. Σε πρώτη φάση παρουσιάζει τα ιστορικά-δομικά χαρακτηριστικά του ελληνικού διοικητικού συστήματος, όπως ο υδροκεφαλισμός, ο πελατειασμός, η γραφειοκρατική πολυνομία, και στη συνέχεια τις σύγχρονες παθογένειες, όπως ο θεσμικός και εργασιακός κατακερματισμός ή η θέσπιση μιας «παράλληλης διοίκησης» από «μετακλητούς συνεργάτες». Περιγράφει ως «κομματικοποίηση» τη συνθήκη κατά την οποία το «κόμμα» υποκαθιστά τη διοίκηση και καθίσταται το ίδιο ένας ιδιότυπος φορέας συνοχής του κράτους και της θεσμικής του μνήμης» μετατρέποντας τη διοίκηση «σε ένα απολύτως «στεγνό» γραφειοκρατικό μόρφωμα, χωρίς επαγγελματισμό και κοινωνική ευθύνη.

Ωστόσο, η καινοτομία της επιχειρηματολογίας αναδεικνύεται στον τρόπο με τον οποίο θεμελιώνεται η ανάγκη σύστασης του Μητρώου. Κατ’ αρχήν, περιγράφεται η εξάρτηση της διοίκησης από την εκάστοτε πολιτική ηγεσία ως βασική αιτία ενός συστήματος πελατειακών συμφερόντων εις βάρος του συλλογικού συμφέροντος. Κατά δεύτερον, τονίζονται ο ανορθολογισμός των προσωπικών κομματικών κριτηρίων του Υπουργού για την επιλογή των επιτελικών θέσεων, καθώς και οι ιδιοκτησιακές αντιλήψεις του πολιτικού προσωπικού, που θεωρούσε τα υπουργεία «φέουδα» και τα διοικητικά στελέχη «προσωπικό διεκπεραιωτικού ή επικουρικού τύπου». Κατά τρίτον, επισημαίνεται ότι αυτή ακριβώς η αντίληψη, που κυριάρχησε στη μεταπολίτευση, συνετέλεσε στην απαξίωση «του προσοντούχου και ικανού ανθρώπινου δυναμικού που διέθετε γνώσεις, εμπειρία και ικανότητα διεύθυνσης».

Με το Νόμο συνιστάται Εθνικό Μητρώο Επιτελικών Στελεχών της Δημόσιας Διοίκησης, το οποίο τηρείται ηλεκτρονικά από το ΑΣΕΠ, όπου εντάσσονται υποψήφια «για την κάλυψη διοικητικών θέσεων αυξημένης ευθύνης», οι οποίες διακρίνονται σε δύο κατηγορίες:

Η πρώτη κατηγορία αφορά τους Διοικητικούς και Αναπληρωτές Διοικητικούς Γραμματείς, καθώς και τους Τομεακούς και Ειδικούς Γραμματείς του ΠΔ 63/2005. Οι θέσεις των Διοικητικών Γραμματέων που υποστηρίζουν την «εκτέλεση και τη διοικητική εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής», όπως και εκείνες των Τομεακών Γραμματέων πληρούνται, κατόπιν πρόσκλησης εκδήλωσης ενδιαφέροντος από τον αρμόδιο Υπουργό, από τα μέλη του Μητρώου. Η διαδικασία επιλογής γίνεται από το Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Διοικήσεων (ΕΣΕΔ) που συστήνεται στο ΑΣΕΠ και λειτουργεί υπό την Προεδρία του. Το ΕΣΕΔ αξιολογεί τα προσόντα των υποψηφίων, που αποτελούν και αναγκαία προϋπόθεση εγγραφής στο Μητρώο και εγγυώνται ότι «οι νευραλγικές θέσεις στελεχώνονται πλέον κατά τρόπο κοινωνικά δίκαιο και αξιοκρατικό… χωρίς την προσκόμιση κομματικής ταυτότητας». Η λειτουργία του ΕΣΕΔ εντός του ΑΣΕΠ, καθώς και η 9μελής σύνθεσή του, «παρέχει τα απαραίτητα εχέγγυα για την προάσπιση της αδιάβλητης, αντικειμενικής και αξιοκρατικής επιλογής, με ενιαία κριτήρια και κανόνες δημοσιότητας».

Σημειώνεται ότι παρά τις διαφορετικές αρχικές ρυθμίσεις, προβλέφθηκε ότι, εκτός από τα μέλη του Μητρώου, δικαίωμα υποβολής αίτησης για τις θέσεις αυτές έχουν και υποψήφιοι από τον ιδιωτικό τομέα. Με την ολοκλήρωση της αξιολόγησης το ΕΣΕΔ υποβάλλει στον αρμόδιο Υπουργό εισήγηση με τους 5 επικρατέστερους υποψηφίους, εκ των οποίων οι 2 θα προέρχονται από τον ιδιωτικό τομέα, ενώ ο διορισμός ολοκληρώνεται με απόφαση του Υπουργού, ο οποίος επιλέγει υποχρεωτικά έναν από τους 5 επικρατέστερους με βάση την εισήγηση του ΕΣΕΔ. Μεταξύ άλλων, κριτήριο αξιολόγησης αποτελεί και η συνεκτίμηση της προσωπικότητας των υποψηφίων όπως αυτή προκύπτει από την υποχρεωτική διενέργεια δομημένης συνέντευξης για 10 τουλάχιστον υποψηφίους για κάθε θέση, εκ των οποίων τουλάχιστον 5 πρέπει να είναι μέλη του Μητρώου. Η ιδιαίτερη βαρύτητα της συνέντευξης στο προτεινόμενο σύστημα πιστοποιεί την πρόθεση του νομοθέτη για συνδυαστική εφαρμογή τυπικών και ουσιαστικών προσόντων που πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά στο πρόσωπο των υποψηφίων προκειμένου για θέσεις υψηλής διοικητικής ευθύνης. Οι δε επιλεγέντες διορίζονται με θητεία 4 ετών, άπαξ ανανεώσιμη, η οποία δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 8 έτη (Άρθρο 3).

Η ίδια περίπου διαδικασία επιλογής μέσω Μητρώου, με οριακή υπό προϋποθέσεις συμμετοχή των ιδιωτών, ακολουθείται για τους επικεφαλής των ΝΠΔΔ και των ΝΠΙΔ που επιλέγονται από την Κυβέρνηση, για τα μέλη των συλλογικών οργάνων διοίκησής τους, καθώς και για τις θέσεις Διευθύνοντος Συμβούλου σε ΝΠΙΔ που ανήκουν στο Κράτος, δημιουργώντας έτσι την αίσθηση μιας γενικευμένης εφαρμογής της αρχής της αξιοκρατικής στελέχωσης των επιτελικών θέσεων από τα σπλάχνα της δημόσιας διοίκησης και με πλήρη σεβασμό της κατεύθυνσης του στελεχιακού αυτοπροσδιορισμού.

  1. 2.  Χειραφέτηση και λειτουργικός αυτοπροσδιορισμός της διοίκησης

Παρότι αυτοί οι «νέου τύπου» Γενικοί Γραμματείς εξακολουθούν να καταλαμβάνουν, με βάση την ισχύουσα νομοθεσία, θέσεις «μετακλητών», τίθενται επικεφαλής της διοικητικής ιεραρχίας, λογίζονται ως «κορυφή της διοίκησης», διασφαλίζουν τη «συνέχεια» και τη «θεσμική μνήμη» της και αναλαμβάνουν τη διοικητική εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής.

Όπως έχει ήδη τονίσει η θεωρία, η «κορυφή του πελατειακού κράτους» καταλαμβάνεται από τη δεκαετία του ’80 και μετά από ένα στρώμα κομματικά τοποθετημένων αξιωματούχων, τους Γενικούς Γραμματείς, οι οποίοι παρεμβάλλονται ανάμεσα στην πολιτική ηγεσία και την κυρίως διοικητική ιεραρχία, με αποτέλεσμα να αποκλείεται η διοικητική γραφειοκρατία από τα κέντρα λήψης των αποφάσεων, ακόμη και όταν πρόκειται για διαδικασίες και ενέργειες αμιγώς διοικητικού χαρακτήρα. Αυτή η μετάθεση της ευθύνης εφαρμογής της νομοθεσίας σε κομματικά στελέχη εκτός διοικητικής πυραμίδας με ταυτόχρονη «απαλλαγή» του διοικητικού προσωπικού από ανάλογα καθήκοντα, έχει οδηγήσει στον παροπλισμό, εάν όχι στον ευνουχισμό, των ανώτερων διοικητικών κλιμακίων, στη σταδιακή απαξίωση των τεχνοκρατικών δεξιοτήτων τους και στη χαμηλή αυτοεκτίμησή τους, στην έλλειψη δηλαδή esprit de corps και συνείδησης «διοικητικής ελίτ».

Βάζοντας τέλος σ’ αυτή την αρνητική παράδοση ανισορροπίας δημόσιας διοίκησης και πολιτικών κομμάτων, οι νέοι γραμματείς παύουν να αποτελούν «πολιτικο-διοικητικό υβρίδιο» και μετατρέπονται σε οργανικό μέρος της διοικητικής πυραμίδας. Αυτός ο «στελεχιακός αυτοπροσδιορισμός» της διοίκησης είναι και ο βασικός λόγος που οι υποψήφιοι αντλούνται κατά κύριο λόγο από τη δεξαμενή των προσοντούχων της ίδιας της διοίκησης, η οποία καταγράφεται στο Μητρώο.

Η θέση αυτή περί αυτοπροσδιορισμού της διοίκησης γίνεται ευκολότερα αντιληπτή εάν αναχθεί στις διακηρυγμένες προθέσεις της πολιτικής ηγεσίας και στις φανερές ιδεολογικές καταβολές της. Ήδη από το 2015, ο Χρ. Βερναρδάκης, εμπνευστής του νομοθετήματος, διατυπώνοντας την πρόταση του ΣΥΡΙΖΑ για «έξι βαθιές τομές» που θα επιφέρουν «τη ριζική αλλαγή της δημόσιας διοίκησης», ασκούσε δριμεία κριτική στις νεοφιλελεύθερες αντιλήψεις περί μικρότερου κράτους, κατονομάζοντας ως θεμέλιο της νεο-φιλελεύθερης στρατηγικής το «λειτουργικό διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων της διοίκησης» που έχει ως συνέπεια να αποκόπτεται ο σχεδιασμός από την υλοποίηση των πολιτικών. Ως λύση προτείνεται η «επανασυγκόλληση της κατατμημένης διοικητικής ύλης», η αποκατάσταση της «οργανικής ενότητας μεταξύ σχεδιασμού – υλοποίησης – ελέγχου» και η ενίσχυση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της διοίκησης.

Στην ίδια ανάλυση, κυρίαρχος είναι ο ρόλος της αξιοποίησης της συσσωρευμένης γνώσης και εμπειρίας του ανθρώπινου δυναμικού της διοίκησης που λιμνάζει σε «ένα σύστημα που υποβαθμίζεται ως προς τις αρμοδιότητές του». Το αίτημα του λειτουργικού-στελεχιακού αυτοπροσδιορισμού της διοίκησης εδώ γίνεται περισσότερο από εμφανές και συμπυκνώνεται στο σύνθημα «να επιστρέψει η δημόσια διοίκηση στους λειτουργούς της!».

  1. 3.     Το ΑΣΕΠ ως «θεσμικός εγγυητής» της μεταρρύθμισης του Μητρώου

Παρουσιάζει μεγάλο ενδιαφέρον ο τρόπος με τον οποίο προσλαμβάνεται στην πολιτική ημερήσια διάταξη ο θεσμικός ρόλος και η ανάμειξη του ΑΣΕΠ στο όλο εγχείρημα του Μητρώου. Παρότι η Αιτιολογική Έκθεση επιμένει στο γεγονός ότι όλες οι διαδικασίες τήρησης του Μητρώου ανήκουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα του ΑΣΕΠ και ότι το 9μελές όργανο επιλογής, το ΕΣΕΔ, συστήνεται στο ΑΣΕΠ και λειτουργεί υπό την προεδρία του, πολλές ήταν εκείνες οι φωνές που ζήτησαν να διευρυνθεί ο ρόλος και η παρέμβαση του ΑΣΕΠ στην κατεύθυνση του περιορισμού ή και της εξάλειψης της διακριτικής ευχέρειας του Υπουργού να διορίζει τα επιτελικά στελέχη από τον κατάλογο των επικρατέστερων υποψηφίων που περιλαμβάνει η εισήγηση του ΕΣΕΔ.

Η ρητορική αυτή ανάγεται σε μια γενικότερη τάση του πολιτικού προσωπικού να επικαλείται την παρέμβαση του ΑΣΕΠ ως αυτονόητη εγγύηση αντικειμενικότητας και αμεροληψίας. Πράγματι, το ΑΣΕΠ διατηρεί αλώβητο το κύρος του από την εποχή της ίδρυσής του και διευρύνει συνεχώς τα τελευταία χρόνια, μετά από μια χαμένη δεκαετία «πλειοψηφικής υπονόμευσης», τα όρια της αποστολής του, δικαιώνοντας συστηματικά με την παρουσία του την «απόσυρση» του πολιτικού συστήματος από τον τομέα των προσλήψεων.

Είναι επίσης αλήθεια ότι το ΑΣΕΠ παρουσιάζει μια σειρά από πλεονεκτήματα ως ΑΑ, όπως μια ιδιαίτερα αμερόληπτη συγκρότηση, μια σύνθεση με την εγγύηση διευρυμένων μετα-πλειοψηφικών συναινέσεων, προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία που προβάλλει ως «διαδικαστική προϋπόθεση ορθής απόφασης», πράξεις με ικανοποιητική αιτιολογία, καθώς και επαρκή αξιοποίηση τεχνοκρατικών εργαλείων και καινοτομιών ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Συνδυάζοντας σύγχρονες και παραδοσιακές μορφές νομιμοποίησης, το ΑΣΕΠ θεωρείται ως βασική θεσμική εγγύηση της αξιοκρατίας στο Δημόσιο.

Η ανάληψη ευρύτερων ελεγκτικών αρμοδιοτήτων με το Ν.3839/2010 σχετικά με την εποπτεία της αξιολόγησης του προσωπικού του Δημοσίου σε συνδυασμό με τη διεύρυνση των αρμοδιοτήτων του να παρεμβαίνει στις προσλήψεις (Ν.3812/2009) με τον καθορισμό νέων κριτηρίων ή διαδικασιών επιλογής, κατέστησαν το ΑΣΕΠ αδιαμφισβήτητο «θεσμικό ρυθμιστή στο χώρο των προσλήψεων», παγιώνοντας τη συμβολή του στο σύνολο των δράσεων ανάπτυξης και εξέλιξης του ανθρώπινου δυναμικού της διοίκησης.

Βεβαίως, δεν λείπουν και οι κριτικές προσεγγίσεις που επισημαίνουν ότι οι απρόσωπες και αντικειμενικές διαδικασίες του ΑΣΕΠ, με την αποκλειστική προσήλωσή τους στα τυπικά προσόντα και στην απρόσωπη μοριοδότηση, έχουν γίνει «αιτία να θυσιαστούν τα ουσιαστικά προσόντα και οι προσωπικές δεξιότητες στο βωμό των τυπικών και εγκυκλοπαιδικών γνώσεων και πτυχίων» με εξαιρετικά δυσμενή αντίκτυπο στην απόδοση της διοίκησης (Μανιτάκης, 2016).

Όποιες κι αν είναι όμως οι κριτικές φωνές – καλοπροαίρετες και μη – που αρθρώνονται απέναντι στις πρακτικές και το γενικότερο ρόλο του ΑΣΕΠ στο πολιτικο-διοικητικό σύστημα, δεν είναι σε θέση να διαταράξουν τους όρους καθολικής σχεδόν αποδοχής του ως «θεσμικού εγγυητή των αρχών της διαφάνειας, της αξιοκρατίας και της αντικειμενικότητας» σε όλες τις διαδικασίες που συναρτώνται με τη στελέχωση του δημόσιου τομέα και την εφαρμογή γενικότερων πολιτικών διοικητικής αναδιάρθρωσης. Αντιλαμβανόμαστε λοιπόν ότι ήταν μονόδρομος η επιλογή του νομοθέτη να κατοχυρώσει τον κομβικό του ρόλο στο νέο σύστημα επιλογής του Εθνικού Μητρώου των Επιτελικών Στελεχών. Άλλος θεσμικός εγγυητής καταλληλότερος να διασφαλίσει τη νομιμοποίηση του νέου συστήματος δεν υπήρχε στο θεσμικό στερέωμα και δύσκολα θα αναφανεί στο εγγύς μέλλον… Υπό την έννοια αυτή, αποκτά σήμερα, 20 χρόνια μετά, μια δραματική επικαιρότητα η διαπίστωση γνωστής Έκθεσης του 1998 ότι ο θεσμός του ΑΣΕΠ «πραγματικά νομιμοποίησε όχι μόνο τη διοίκηση, αλλά και την κρατική εξουσία απέναντι στο κοινωνικό σύνολο», αποτελώντας εφαλτήριο μεταλλαγής της δομής και της οργάνωσης του κράτους στο σύνολό της.

  • Από την ομιλία του Απ. Παπατόλια στη χθεσινή ημερίδα του Σώματος Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.) σε συνεργασία με το Διοικητικό Επιμελητήριο Ελλάδος (Δ.Ε.Ε.), στη Λάρισα, με θέμα «Η εύρυθμη λειτουργία της Διοίκησης ως απαραίτητη προϋπόθεση για την ανάπτυξη. Η Συμβολή του Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. και του Διοικητικού Επιμελητηρίου Ελλάδος στη βελτίωση του έργου της Διοίκησης».
Σχόλια
Δεν υπάρχουν σχόλια γι'αυτό το άρθρο
Αποστολή σχολίου
5
+
5
=